浅析《国民经济行业分类》在生态环境案件中的作用

日期：2020-05-25     作者：顾准（环境资源与能源业务研究委员会、上海市光明律师事务所）

       一、《国民经济行业分类》的现状与沿革

       现行的《国民经济行业分类》GB/T 4754—2017，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会2017年06月30 发布，2017年10月01日实施。

       国家标准化管理委员会于2019年3月25日批准，自2019年3月29日起实施GB/T 4754—2017《国民经济行业分类》国家标准第1号修改单。

       该标准的历次版本发布情况为：1984版、1994版、2002版时名称为《国民经济行业分类与代码》，2011版、2017版时名称为《国民经济行业分类》。

该标准采用线分类法和分层次编码方法，将国民经济行业划分为门类、大类、中类和小类四级。

       该标准适用于在统计、计划、财政、税收、工商等国家宏观管理中，对经济活动的分类。

       二、《国民经济行业分类》在生态环境法律法规、标准中的应用

       直接援引《国民经济行业分类》的有：

       《国家危险废物名录》（2016年版）第七条

       《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019 年版）第三条

       生态环境部办公厅《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》（环办环评函〔2019〕939号）附件：1.《固定污染源清理整顿行业和管理类别表》，2.《2020年纳入排污许可管理的行业和管理类别表》，两个附件行业类别明确到了中类，管理类别明确到了小类。

       生态环境部办公厅《关于艾草精油提炼建设项目环境影响评价类别的复函》（环办环评函[2019]74号）

       《涂料、油墨及胶粘剂工业大气污染物排放标准》（GB 37824—2019）等国家标准在术语定义中直接列出适用本标准的国民经济行业分类代码。

       《化学工业挥发性有机物排放标准》（DB32 3151-2016）等地方标准在术语定义中直接列出适用本标准的国民经济行业分类代码。

       最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》排放、倾倒、处置特定污染物超过国家或者地方污染物排放标准相应倍数，关系到行为是否构成环境污染犯罪。

       虽未直接援引，但客观依据《国民经济行业分类》的有：

       《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条　国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。

       如何分类？依据什么分类？且看

       《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号，2017年版）第七条　国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理…建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。

       《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号,2017年版）第一条 为了实施建设项目环境影响评价分类管理，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定，制定本名录。

       《排污许可管理办法（试行）》第三条 环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录…

       三、《国民经济行业分类》对生态环境案件的影响，以金属行业为例

       门类中无金属；大类中包含金属关键词的：08黑色金属矿采选业、09有色金属矿采选业、10非金属矿采选业、30非金属矿物制品业、31 黑色金属冶炼和压延加工业、32 有色金属冶炼和压延加工业、33 金属制品业、43 金属制品、机械和设备修理业；中类中包含金属关键词的：89、91、92、93、213、321-325、331-336、338-339、342、421、431；小类中包含金属关键词的：890、919、929、932、933、939、2130、2432、2453、3219、3229、3232、3239、3240、3253、3254、3259、3311、3312、3323、3324、3329、3332、3333、3340、3351、3353、3359、3360、3381、3382、3389、3391、3392、3394、3399、3421、3422、3324、3329、3481、3731、4210、4310、5164。

       以上检索尚不包括3120炼钢，3140铁合金冶炼，3221金冶炼，3222银冶炼，等等。至于说明3525模具制造，指金属铸造用模具、矿物材料用模具、橡胶或塑料用模具及其他用途的模具的制造也未不包括在门类、大类、中类、小类的关键词检索中。

在环境影响评价阶段《建设项目环境影响评价分类管理名录 》

在排污许可阶段《固定污染源排污许可分类管理名录》

       以上对比，可清淅地感知《国民经济行业分类》对生态环境的重大影响。

       从《国民经济行业分类》更新频率观察，更新速度越来越快，企业应注意版本更新对本企业在环境方面的影响。并及时向政府机关更新登记。

       四、《国民经济行业分类》的初始化

       《国民经济行业分类与代码》（1984版）设立的初衷并非只为环境影响评价制度，时作用更多体现在税务处理等方面，例如国家税务总局关于在部分行业试行农产品增值税进项税额核定扣除办法有关问题的公告（2012年第35号）。随着时间的推移，其在生态环境方面的作用才愈发凸出。

       《企业经营范围登记管理规定》（2015年版）第三条 申请人应当参照《国民经济行业分类》选择一种或多种小类、中类或者大类自主提出经营范围登记申请。对《行业分类》中没有规范的新兴行业或者具体经营项目，可以参照政策文件、行业习惯或者专业文献等提出申请。

       企业可在税收、生态环境影响之间作出权衡。若从事的新商业模式、新业态，更应慎重行业分类。到底登记到大类、中类、还是小类，只字之差，天壤之别。这一点在生态环境领域尤为明显。

       企业设立登记是企业生命周期的开始，企业在进行经营范围登记时，应提前考虑国民经济行业分类的选择适用，以匹配以后面临的生态环境管理问题，考虑环境影响评价文件的等级，排污许可的管理级别，必要时可咨询生态环境专业律师提供专业意见。

       五、《国民经济行业分类》在生态环境行政执法实践中之考量

       生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法[2019]42号）附件：部分常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法一、违法行为个性裁量基准（一）违反环境影响评价制度的行为（报告书、报告表类）。裁量因素，项目应报批的环评文件类别。（二）违反环境保护排污许可管理制度的行为。裁量因素，排污单位管理类别。

       《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》（沪环规〔2017〕3号）附：行政处罚罚款裁量幅度表，表1、未批先建的罚款幅度裁定，表2-1、配套环保设施未建成，投入生产使用的罚款幅度裁定，表2-2：未批先投的罚款幅度裁定，裁量要素，对环境影响的程度，具体条件，应当执行环评文件的等级。

       浙江省生态环境厅关于再次征求《长三角地区生态环境行政处罚自由裁量基准规定（试行）》意见的函，一、常见生态环境违法行为裁量表（一）违反环境影响评价制度的行为，表1 未批先建的裁量标准，（二）违反建设项目“三同时”制度的行为，表2 需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或验收不合格，投入生产使用、验收弄虚作假的裁量标准，基准因素，项目应报批的环评文件类别……

       执法实践中，生态环境行政机关在行政处罚前一般会向行政相对人送达《听证告知书》或《行政处罚听证告知书》以听取行政相对人的意见，在行政复议程序中也设有听证环节，复议申请人也有发表意见的契机。

       六、《国民经济行业分类》在生态环境司法实践中之辩

       中国裁判文书网发布的广东省东莞市中级人民法院行政判决书（2019）粤19行终280号，东莞市东坑升大冠石膏工艺制品厂、东莞市生态环境局环境保护行政管理(环保)案。

       本院认为：……对于何为“石膏制造”，东莞生态环境局表示其归类标准的依据是GB/T4754－2017《国民经济行业分类》。“第30大类非金属矿物制品业”分为“301水泥、石灰和石膏制造”“302石膏、水泥制品及类似制品制造”等多项中类，而“302石膏、水泥制品及类似制品制造”又包括“3024轻质建筑材料制造，指石膏板、石膏制品及类似轻质建筑材料的制造。”等若干小类。可见，“石膏制造”与“石膏制品制造”在分类中分属并列的两个不同中类，两者之间不存在包含与被包含的关系。就本案而言，工商登记经营范围系加工、销售石膏工艺制品，类型主要是装修用的地脚线等产品。故，其建设项目应当归类为“石膏制品制造”当中的“轻质建筑材料制造”，而非“石膏制造”，无须编制环境影响报告表并配套建设环境保护设施。原东莞环保局认为建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》内应当编制环境影响报告表的“石膏制造”，未配套建设环境保护设施便投入使用违法，从而依照《建设项目环境保护管理条例》第十九条之规定作出案涉行政处罚，适用法律错误，依法应予撤销。东莞市政府经复议维持了案涉行政处罚，处理确实有误，一并应予撤销。升大冠石膏制品厂上诉请求撤销案涉行政处罚及行政复议决定能够成立，本院予以支持。

       这是一例庭审中运用《国民经济行业分类》的经典案例。

       中国裁判文书网发布的上海市第一中级人民法院行政判决书，（2019）沪01行终901号，上海冠资新型材料有限公司与上海市奉贤区环境保护局等环保案。

原审法院（上海市闵行区）认为：冠资公司从事石膏制品生产归属于《国民经济行业分类》“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，对此冠资公司和奉贤区生态局、奉贤区政府均无异议，而“301水泥、石灰和石膏制造”与“302石膏、水泥制品及类似制品制造”并行列明，《建设项目环境影响评价分类管理名录》中列明第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”需要办理相关环评手续，从语义上理解，该项目包含“301水泥、石灰和石膏制造”项目部分内容，并不包含“302石膏、水泥制品及类似制品制造”内容，冠资公司从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，似不应办理相关环评手续。但又分析《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》，该文件中已明确《管理名录》中的二级分类参照《行业分类》中的中类和部分小类行业名称，经相应拆分、归类及顺序调整后列明，亦表明《管理名录》中的分类虽然参照《行业分类》编制制作，但已进行拆分、归类及调整，并未完全对应一致。环境保护部作为环境保护的专门行政机关，其在前述的答记者问中作出的阐述系关于《管理名录》的专业解释，对审理具有重要参考价值，原审法院予以尊重。故不能简单从语义上理解冠资公司从事石膏制品生产是否应办理相关环评手续。综上，奉贤区生态局作为环境管理的专业行政管理机关陈述的意见予以采纳，对冠资公司的意见不予采纳。

这又是一例庭审中运用《国民经济行业分类》的案例。

       中国裁判文书网发布的破坏环境保护资源罪案例，涉及《国民经济行业分类》为全文检索关键字的有两则：（2018）冀01刑终288号，（2018）浙0603刑初869号。

       法庭庭审中，行政机关、行政相对人、公诉机关、被告人、审判机关各方对某一行业应归入何类，各抒己见，激烈交锋。

       七、《国民经济行业分类》解释之进展

       《国民经济行业分类》甚至《中华人民共和国标准化法》并未规定解释权。

       《强制性国家标准管理办法》（国家市场监督管理总局令第25号，自2020年6月1日起施行）第四十一条 强制性国家标准发布后，有下列情形之一的，由国务院标准化行政主管部门依据国务院授权解释......属于强制性国家标准实施过程中有关具体问题的咨询，由组织起草部门研究答复。

       《国民经济行业分类》GB/T 4754—2017，是推荐性国家标准并不适用《强制性国家标准管理办法》。

       八、结语

       《国民经济行业分类》的运用始于信用主体登记，贯穿信用主体全生命周期。如何选择适用对后续一系列社会经济活动将产生影响，这个影响也起来越多地体现在生态环境案件中，应认真对待。